El Plan Hidrológico Nacional

Noticia breve

11 de marzo de 2003

El domingo 23 de febrero tuvo lugar en Valencia la última de las manifestaciones sobre el Plan Hidrológico Nacional, en esta ocasión, a favor del mismo.

Comentario

Geopolítica del agua en un Estado (des)compuesto. A propósito del Plan Hidrológico Nacional

por Juan Romero González,  Universitat de València

El proceso de gestación y aprobación del Plan Hidrológico Nacional y el profundo desencuentro político que ha ocasionado, hasta el punto de que puede bloquear su posterior desarrollo, es una de las mejores muestras de la gran debilidad institucional que aqueja al Estado Autonómico español. La ausencia de espacios adecuados de decisión política en un estado compuesto y, en consecuencia, muy complejo, constituye nuestro principal principal problema político. La gran paradoja del caso español radica en el hecho de que un estado que bien podría ser definido como funcionalmente federal , carece de los espacios adecuados de decisión política propios de cualquier estado europeo federal, compuesto o con gran nivel de reparto de poder político entre diferentes administraciones. Carece también de la “cultura federal” (como es sabido foedus significa pacto) imprescindible para la elaboración participada y consensuada de políticas públicas y para garantizar un buen gobierno del territorio. Nuestra historia reciente de estado unitario explica en gran parte talantes, inercias, rutinas políticas, instaladas en la administración central durante las dos pasadas décadas;  gobernar en un estado compuesto como el español es mucho más difícil, pero el bloque constitucional no puede ser ignorado ni sorteado, sino que, con o sin instancias formales de decisión entre administraciones, obliga en cualquier caso a la cooperación política entre los diferentes ámbitos relevantes de decisión que son  Estado.

La segunda paradoja radica en el hecho de que la concepción que inspira muchas de las grandes decisiones políticas relacionadas con el territorio todavía descansa en una lógica productivista y sectorial, cuando el contexto postproductivista aconseja el diseño de estrategias territoriales sostenibles. En este caso, nuestra propia biografía como estado y el contexto económico, social y cultural, explican la notable diferencia de tempos (político, económico, social, medioambiental) y la concepción (insostenible) que inspira el Plan.

Las consideraciones que se avanzan a continuación están relacionadas únicamente con estas dos cuestiones: la geografía del poder político como elemento de desencuentro en España y la cultura productivista que inspira este nuevo proyecto de trasvase como fuente de contradicción con la nueva cultura del agua de la Unión Europea. Son, a mi juicio, las dos cuestiones fundamentales que, de nuevo, pueden impedir que este segundo intento de Plan Hidrológico pueda concretarse.

                               I

El trasvase de aguas hacia determinadas áreas del Sureste español desde otros puntos de la geografía española es probablemente inevitable si se quiere remediar en el corto plazo la situación crítica que presenta el regadío en esa zona. Pero sin consensos básicos previos, existen muchas posibilidades de que en el medio plazo no solamente no contribuya a resolver el problema, sino que su ejecución pueda agravar la actual situación de forma irreversible. En la situación actual, un trasvase tal vez sea condición necesaria, pero no suficiente y mucho menos previa. Tal vez sea imprescindible. Es muy probable que sea viable desde el punto de vista hidráulico. Pero es muy discutible que sea sostenible en el medio plazo, desde la óptica ambiental, económica y social, particularmente en el único ámbito en el que es realmente necesario: el Sureste español.

                            II

Hablar en España de Planificación Hidrológica, básicamente es hablar de regadíos. Tal vez el punto más débil de este Plan sea no haber presentado, al menos, una propuesta integrada con el Plan Nacional de Regadíos, o mejor, con los escenarios de proyección de la superficie regada en las diferentes Comunidades Autónomas que son cuencas cedentes y receptoras.  Si se hace una relectura del Plan Nacional de Regadíos, del Plan regional de modernización de regadíos de la Comunidad Valenciana y de los Planes de cuenca, la conclusión que se obtiene es que estos escenarios regionales deberían incluir la posibilidad de reducir las previsiones futuras de ampliación de regadíos en la cuenca cedente y el compromiso de reducción de algunos regadíos actuales en las cuencas receptoras. Tal posibilidad, única garantía real de que el trasvase que se propone sea beneficioso para la sostenibilidad del conjunto del sistema a medio plazo, sólo es posible mediante un Acuerdo político o Pacto de Estado entre las diferentes administraciones implicadas.

                                                                                                       III

La única posibilidad de acometer con éxito la solución del problema aconsejaría partir de una metodología distinta. El gobierno central debería tomar la iniciativa política y, vía Conferencia de Presidentes o acuerdo de Presidente del Gobierno, Presidentes Autonómicos, establecer compromisos previos que garanticen el equilibrio del sistema productivo del área afectada en su conjunto. Ello debería implicar necesariamente la discusión, adopción de decisiones políticas en el nivel adecuado y, en su caso, la rectificación de decisiones estratégicas incorporadas en Planes de cuenca y planes sectoriales regionales que este Plan ignora aunque le afectarán de forma directa. Un trasvase puede ser una pieza necesaria, tal vez imprescindible para el Sureste, pero debe ser una más en un conjunto y probablemente debería ser la última en colocar. El trasvase debería ser el corolario de compromisos y medidas previas que vinculen a los tres niveles de administración que, de acuerdo con nuestra Constitución, son Estado: central, autonómico y local. Si así fuera, sólo entonces estaríamos ante la posibilidad de un auténtico Plan Hidrológico Nacional y en ese escenario, un trasvase para solucionar el grave problema del Sureste sí sería una solución viable y sostenible.

                                                                                              IV

Cualquier propuesta de nuevo trasvase debería partir de un análisis completo de la única gran experiencia de este tipo hasta ahora acometida: el trasvase Tajo-Segura. Aunque el contexto político en el se desarrolló era completamente distinto, algunos elementos pueden ser de gran utilidad. Los estudios recientes que han abordado esta cuestión, permiten obtener algunas conclusiones fundamentales para el tema que nos ocupa: a) ha habido una deficiente explotación reconocida por todos; b) el caudal trasvasado apenas ha alcanzado el 40% de las cantidades inicialmente previstas; c) las expectativas inicialmente creadas tras el anuncio de trasvase y la desidia y falta de control posterior demostrada por las autoridades competentes - en cada momento y en cada nivel competencial - han acabado por generar un problema que actualmente es de mucha mayor envergadura que el que inicialmente se pretendía solucionar. Un problema incrementado por un trasvase que ahora se pretende resolver en la zona afectada por el primero con un segundo trasvase, que a su vez amplía las expectativas a otras zonas colindantes, y d) la historia del trasvase Tajo - Segura ha puesto de relieve el nivel que pueden alcanzar las tensiones políticas interterritoriales en el nuevo Estado Autonómico, con independencia de las mayorías parlamentarias existentes en cada parlamento.

Es fácilmente constatable el claro empeoramiento de la situación en el regadío del Segura, un deterioro medioambiental irreversible en algunos ámbitos y un riesgo cierto de colapso de un modelo territorial y productivo que, ante la pasividad y connivencia de muchos responsables de diversas administraciones, ha visto crecer la superficie regada de forma ininterrumpida hasta hoy, aunque el grado de intensidad se haya reducido desde unos años a esta parte.

Ya sabemos cuáles han sido las tensiones y conflictos políticos y las consecuencias territoriales y medioambientales del ATS, única experiencia de gran trasvase anterior a la que podemos remitirnos y que además ha tenido lugar en el mismo contexto socioeconómico y cultural al que afectará un nuevo trasvase ¿Qué certeza existe de que con un futuro trasvase del Ebro no va a desencadenarse un proceso similar, aunque de mayor dimensión y calado, al generado por el ATS? ¿Qué garantías existen de que no volverá a incrementarse la superficie regada de forma descontrolada, irracional y anárquica en la próxima década? ¿Cómo y quién garantiza que los recursos sobrantes procedentes del Ebro llegarán finalmente y en las cantidades predeterminadas a las cuencas receptoras y no acontecerá como en el caso del ATS? ¿Podría ocurrir que se acometieran las obras de infraestructura previstas - un presupuesto millonario- y el agua llegara en mucha menor cantidad? ¿Quién garantiza con más seguridad que en el anterior trasvase los mecanismos de gestión?

La propuesta de Plan Hidrológico no puede garantizarlo. La experiencia más reciente avala esta afirmación: desde que se ha hecho el simple anuncio de un nuevo trasvase, proliferan las transformaciones –incontroladas o consentidas- de secanos y las perforaciones. Todo ello ante la pasividad de las autoridades de las Confederaciones Hidrográficas y de los responsables de las tres administraciones autonómicas con competencias en la región geográfica del Sureste. Baste con referir que el precio de los sondeos en la comarca del Segura se ha incrementado en cantidades desorbitadas desde el anuncio del posible trasvase.

Idéntica situación encontramos en algunas comarcas de Castellón, donde hasta hace muy poco tiempo responsables públicos animaban a la ampliación del regadío, afirmando incluso que el agua para riego sería gratuita. Modificaciones recientes introducidas en la legislación forestal por el gobierno valenciano están favoreciendo la transformación en regadío. En los riegos del río Palancia se han cometido y se están cometiendo auténticos dislates en transformación de tierras de secano. La situación no es menos grave en el caso de los riegos de Murcia y tal vez es todavía más insostenible en el caso de los riegos de Almería.

En conclusión, existen demasiadas expectativas, ahora renovadas e incrementadas, que se están concretando en el aumento de perforaciones con la esperanza de que esas transformaciones en regadío privadas, podrán acceder a las aguas procedentes del trasvase. Se ha iniciado ya un proceso similar al que ocurriera con ocasión de la experiencia anterior del ATS.

                                     V

Cualquier iniciativa en este campo no puede ignorar la actual realidad del Estado Autonómico. Debe implicar y obligar a todas las administraciones que son el Estado. Sin embargo, la elaboración del Plan, su aprobación y las consecuencias políticas, sintetizan mejor que ninguna otra cuestión de ámbito estatal las notables carencias existentes en España en materia de coordinación institucional. No por casualidad la propia Unión Europea sitúa en la ausencia de dispositivos institucionales uno de los obstáculos estructurales más importantes del Reino de España a la hora de desarrollar con eficacia políticas públicas. La existencia de inercias, desajustes y solapamientos entre administraciones con competencias - para el caso que nos ocupa en política territorial - son tan notables, que la medida de trasvase que se propone puede resultar más perjudicial en el medio plazo si no existen garantías previas de coordinación de esas políticas, sólidamente asentadas en decisiones políticas que comprometan a todas las partes. 

Existe amplia coincidencia entre los expertos en señalar que el único problema hidrológico fundamental que tiene España se centra en la región geográfica del Sureste. También existe amplia coincidencia en subrayar que la actual situación ha sido el resultado de dejar evolucionar durante décadas un modelo productivo insostenible apoyado en el desarrollo de una agricultura intensiva, cuya rentabilidad y posición estratégica en el mercado europeo nadie discute, pero que ha desequilibrado completamente el sistema.  Una cuenca sobreexplotada, en la que ya no existe margen alguno para garantizar el equilibrio del sistema, cuyo futuro próximo presenta únicamente dos opciones posibles: a) reducción de la superficie regada en una superficie no inferior a las 80.000 hectáreas, y  b) proceder a garantizar aportes externos.

Coincido en este punto con quienes, desde la ingeniería hidráulica,  sostienen que de nada sirven ya en esta zona las apelaciones a la mejor reutilización del agua o incluso a la utilización de plantas desalinizadoras como alternativa al trasvase. No es un problema de eficiencia del sistema, sino que el problema dramático es que, en conjunto, el sistema del Sureste presenta un déficit actual probablemente no inferior a 1.000 Hm3  Como es sabido, en algunas comarcas del Segura el agua se llega a reutilizar hasta seis veces hasta su desaparición completa sin llegar al mar. Es precisamente gracias a la ineficiencia aguas arriba como puede regarse aguas abajo. El problema es que, en conjunto, el sistema no está equilibrado y existe un riesgo serio de que pueda provocarse una crisis de consecuencias imprevisibles.

Esta circunstancia no ocurre, en cambio en otras cuencas, como por ejemplo la del Júcar, donde el sistema está equilibrado y sí existen muchas posibilidades todavía de mejorar su eficiencia modernizando los regadíos tradicionales y recientes.

Planteada la cuestión en estos términos para el Sureste, es muy probable que la única opción sensata sea la de proceder a la realización de aportes externos. Pero la propia experiencia de las dos últimas décadas aconsejan la exigencia de plenas garantías y compromisos de los tres gobiernos autonómicos que van a recibir sobrantes, de que van a finalizarse en unos casos o iniciarse todavía en otros, planes y programas concretos de limitación -eventualmente de supresión en algunas zonas- del regadío. Ello requiere inevitablemente en algunos casos la revisión previa de Planes de cuenca y la revisión igualmente de planes de regadío por una parte, y por otra de la asunción de compromisos concretos de proseguir, intensificar o iniciar, planes de ahorro y de modernización de regadíos en las tres Comunidades Autónomas afectadas. Como suele decirse de forma muy expresiva, los gobiernos autónomos de Valencia, Murcia y Andalucía, previamente al anuncio de la decisión política de proceder a un trasvase desde el Ebro, deben “hacer sus deberes” y deben garantizar que van a seguir haciéndolos en el futuro, mediante compromisos públicos de actuaciones refrendadas pos sus respectivos parlamentos. Esta cuestión, que hace referencia a la responsabilidad de cada uno es muy importante en el contexto español de profunda descentralización política. No puede pretenderse, porque no es defendible, que para atender problemas generados en un ámbito que cuenta con un nivel de responsabilidad política muy elevado, en parte ocasionados por inacción en el propio nivel regional, la solución le venga proporcionada desde fuera sin aceptar plenamente decisiones corresponsables.

Es un territorio que forma una unidad geográfica sobre la que se superponen tres cuencas hidrográficas, tres Confederaciones - cuyos límites no se ajustan a los de los gobiernos autónomos y que han evidenciado una debilidad institucional y una pérdida de capacidad de actuación notables, a medida que se ha ido consolidando el estado Autonómico -, y tres gobiernos regionales entre los que no existe ninguna coordinación de sus políticas territoriales, ni entre estos y las directrices territoriales emanadas del gobierno central.

Coordinación, cooperación, conocimiento previo del escenario conjunto y creación, en su caso, de dispositivos institucionales, de los que España carece todavía, son en este caso fundamentales. Porque el Plan que  se propone, no debe olvidarse, no puede ni debe aspirar a convertirse en el elemento vertebrador de una estrategia territorial que resuelva los problemas futuros de la región geográfica del Sureste español. No es suficiente con que haya sido aprobado por el parlamento español. El marco de decisión política que aborde el problema en su complejidad – y ésta es una cuestión política muy relevante que merece soluciones complejas- se sitúa en otro ámbito competencial que excede a las posibilidades de un único parlamento y del gobierno central. Requiere la cooperación y el compromiso de los gobiernos regionales porque de nada sirve que en el Plan se indique que se prevé que la superficie de regadío en las cuencas receptoras no experimentará un incremento si no existe una planificación estratégica que comprometa a todos.

En el otro extremo, el de la cuenca cedente, no se puede compartir el enfoque que inspira el Plan: no fijar ninguna obligación de ahorro a ningún nivel, para evitar que las resistencias políticas dificulten en exceso la ejecución del trasvase o puedan reducirse los aportes de aguas sobrantes. No es aceptable que en el actual contexto de las agriculturas europeas y con los marcos futuros de regulación ambiental y control de la calidad de las aguas, en la propia documentación del proyecto de un Plan Hidrológico pueda afirmarse que “…los usuarios del Ebro pueden operar sus sistemas conforme a su propia conveniencia”. En el marco de una discusión racional de ámbito estatal, las administraciones responsables de concretar esta decisión estratégica deberían asumir sus responsabilidades y afrontar la realidad aún a riesgo de que no cuente con apoyo social unánime. Es sabido que la reserva fijada en el Plan de cuenca para usos industriales y la previsión de incremento de regadíos en Aragón están completamente alejadas de todo planteamiento lógico en el actual contexto postproductivista y en el marco restrictivo previsto en la Agenda 2000 que, a su vez, es consecuencia de un nuevo marco para el comercio de los productos agrícolas aceptado por la Unión Europea en el seno de la OMC. Basar las expectativas futuras de la región en la expansión del regadío es sencillamente un planteamiento productivista anacrónico. Y un Plan que pretendiera ser hidrológico y nacional, no se puede mostrar indiferente respecto a las previsiones allí establecidas y sus consecuencias, sino que debe reflejar, por interés nacional, una posición consensuada más racional respecto de ese Plan de cuenca, del Pacto del parlamento aragonés o de las expectativas crecientes pactadas con el gobierno regional de Castilla-La Mancha.

Esta cuestiones, que son centrales, no pueden resolverse recurriendo a los acuerdos bilaterales, y dejando que cada parte afectada haga todo lo que tenga previsto en el futuro a condición de que permita que la otra lo haga también. En el caso de Aragón y Castilla- La Mancha, queda reflejado literalmente de esta forma en el Plan Hidrológico. En el caso de Valencia, Murcia y Andalucía, el establecimiento de límites a la expansión del regadío en el contexto y con los mecanismos de coordinación institucionales actuales, los deseos que inspiran este Plan son pura formalidad.

Si se procediera a ejecutar, sin más, el trasvase previsto y no existen garantías de que pueda haber una evolución en el sentido de reducir las expectativas de expansión del área regada en unos casos o reducir su perímetro en otros,  la consecuencia puede ser el desequilibrio del sistema en su conjunto y no solamente en el ámbito del Sureste. Por esa razón, sería imprescindible alcanzar acuerdos políticos y compromisos concretos en el ámbito adecuado, como condición necesaria y previa para proseguir con la iniciativa de trasvase, desde el Ebro o desde cualquier otro punto. 

Una decisión estratégica de esta envergadura y complejidad, si realmente pretende descansar en la definición de un auténtico interés nacional, requiere afrontar la situación en su conjunto y acordar la decisión entre las partes. En caso contrario, el resultado de desarrollar las previsiones hasta ahora aceptadas, no serían más que un agregado de estrategias territoriales con resultado final negativo. El posible y necesario acuerdo de Estado no puede descansar en la concesión ilimitada de todo lo que cada uno pueda solicitar, impelido por la presión de las poblaciones y sectores económicos de cada zona o, mucho menos, por razones de calendario electoral. 

Un asunto de Estado como el que aquí se considera, debe situarse por encima de las estrategias partidarias y de las mayorías parlamentarias -ahí radica precisamente su dificultad y complejidad- y no puede hipotecar situaciones de futuro. El debate social que vuelve a plantear de nuevo este Plan Hidrológico se hace en condiciones mucho más críticas que hace diez años para aquella región geográfica del Sureste que ahora necesita soluciones urgentes. Debería ser posible que la urgencia actual no impidiera ver el medio plazo. La  iniciativa debería conducirse de modo que impida que sea necesario tener que volver a reabrir  de nuevo estas cuestiones dentro de unos años, pero en condiciones mucho más dramáticas y de mayor alcance territorial, social y medioambiental. En caso de que no fuera posible hacerlo de forma ordenada, corresponsable, racional y sostenible, tal vez sería más prudente demorar la decisión política hasta que las condiciones permitan garantizar un escenario futuro que proporcione mayor seguridad.

                          VI

El Plan aborda las graves consecuencias medioambientales de los procesos provocados por la sobreexplotación de acuíferos subterráneos, pero omite la no menos grave situación provocada en todo el regadío litoral mediterráneo a causa de la contaminación por nitratos. Al no incorporar, ni aquí ni en los Planes de cuenca, medida alguna, la calidad de las aguas subterráneas va a empeorar en el futuro con riesgo creciente para la salud de una buena parte de las poblaciones del litoral.

La propia información oficial, tanto del propio Ministerio de Medio Ambiente, como de algunos gobiernos regionales son buena prueba de la preocupante situación de las aguas subterráneas del litoral mediterráneo. Valga como muestra el reciente decreto de zonas vulnerables (enero de 2000) aprobado por el gobierno valenciano para dar cumplimiento a su vez al Real Decreto del gobierno central publicado en su día para dar cumplimiento a la Directiva Nitratos: la relación de municipios relacionados como zona vulnerable alcanza la cifra de 202. Otros estudios recientes cifran en más de 700.000 los habitantes de la Comunidad Valenciana que beben aguas que sobrepasan con mucho los mínimos establecidos en la Directiva Nitratos.

La reciente Directiva relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, pese a las numerosas situaciones de excepcionalidad y prórrogas que incluye, viene a expresar con claridad la obligación de los Estados miembro de acometer medidas correctivas para restablecer la calidad de las aguas destinadas a consumo humano, señalando de forma expresa que “…debe darse prioridad a la acción encaminada a rectificar el problema en la fuente”. La fuente es la contaminación de origen agrícola y así como otros Estados y muchos gobiernos regionales de la Unión hace tiempo que han desplegado medidas y políticas orientadas a mejorar la situación, los países mediterráneos apenas han iniciado medida alguna. Este Plan es el ámbito idóneo para incorporar también compromisos de planes y regulaciones que en la escala regional aborden seriamente esta cuestión. Y no sólo debe ser visto como una “obligación de Bruselas”, sino para preservar y defender la salud de las personas en un área que no puede decidir condenar sus acuíferos subterráneos durante varias generaciones. 

Las causas que explican por qué no existe conciencia ciudadana de este grave problema son conocidas. Pero el hecho de que no exista presión social no exime a los responsables políticos de las diferentes administraciones competentes, en una ocasión como la redacción de un Plan Hidrológico, de incorporar compromisos y calendarios relacionados con esta cuestión.

Sabemos que la regulación agroambiental en los países mediterráneos políticamente no es todavía una cuestión relevante. Prevalece la inercia profunda de la lógica productivista. Si se compara con el nivel de percepción del problema de la contaminación de los acuíferos por nitratos que existe en el Norte, puede afirmarse que no es una cuestión que preocupe a la población. El contexto sigue siendo “agrarista”. Los agricultores y el conjunto del bloque agrario siguen monopolizando el discurso y siguen siendo depositarios de la confianza de la mayoría, como protectores y defensores del espacio rural. Están socialmente legitimados. La figura del agricultor no se cuestiona públicamente y tampoco sus prácticas. El agricultor monopoliza el discurso agrario y rural y el bloque agrario es políticamente hegemónico.

Los problemas medioambientales que atraen la atención ciudadana están más relacionados con actividades contaminantes localizadas en el espacio rural, pero que no tienen nada que ver con la agricultura. Como puede comprobarse con ocasión de la propuesta del propio Plan Hidrológico, en el debate social predominan de una parte las peticiones de más agua para regar mejor o más, y de otra, la preocupación por espacios naturales específicos o singulares, normalmente con alternativas proteccionistas de corte biologicista. Diferentes organizaciones y asociaciones manifiestan inquietud por el impacto ambiental producido por proyectos de las grandes infraestructuras que atraviesan paisajes o entornos bien conservados. El volumen del Plan Hidrológico dedicado a estas cuestiones, que participa de este enfoque parcial e incompleto, básicamente se ocupa de estudiar el impacto en el paisaje o en entornos protegidos ocasionados por el trazado. Se trata de cuestiones que tienen lugar en el espacio rural, pero la fuente de contaminación o agresión es “externa”, no guarda relación con las prácticas agrarias o ganaderas.

Los gobiernos han ignorado de facto  las directivas y reglamentos comunitarios referidos a regulaciones agroambientales, destinados a reducir la contaminación agrícola y ganadera. Y cuando finalmente han acabado por elaborar normas como “obligación de Bruselas”, la mayoría ni siquiera se aplican porque no se corresponden ni con las prioridades políticas, ni con las preocupaciones mayoritarias de las poblaciones. Pero ello no significa que no exista una situación muy grave que también debiera ser tenida en cuenta seriamente en cualquier planificación hidrológica

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